Vista aérea del paso fronterizo Dajabón-Ouanaminthe. A la izquierda República Dominicana. A la derecha Haití.
El Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo hizo un estudio sobre el impacto de la Ley 28-01.
Santo Domingo.- Ante los debates y reclamos sobre la vigencia o no de la Ley 28-01, que creó una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF), el viceministro de Economía, Planificación y Desarrollo, Pavel Isa Contreras, ofreció datos sobre un estudio realizado bajo su responsabilidad, titulado: “Evaluación del impacto de la Ley 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo”.
En el este estudio el economista Pavel Isa
Contreras plantea que una nueva ley de incentivos para el desarrollo fronterizo
deberá contar con sólidos consensos sobre el alcance de las exenciones en
términos de figuras impositivas y empresas y actividades beneficiarias,
mecanismos efectivos y expeditos de control y fiscalización y efectivos
mecanismos de gobernanza.
A inicios de 2020, por encomienda del
MEPyD elaboré el estudio “Evaluación del impacto de la Ley 28-01 que crea la
Zona Especial de Desarrollo Fronterizo”. Abro hilo que resume conclusiones y
recomendaciones.
El funcionario advierte que de no darse el
panorama ante expuesto se corre el riesgo de que la Ley sea cuestionada y se
vea debilitado su alcance y funcionamiento.
Con respecto a las exenciones fiscales, el
estudio arroja que estas deberán ser suficientes para atraer inversiones sin
que generen desbalances muy grandes entre las empresas acogidas y no acogidas
que terminen traduciéndose en procesos de desinversión y/o relocalizaciónEn ese
sentido, el economista indica que una nueva ley podría mantener las exenciones
del impuesto sobre la renta y a los aranceles a la importación de maquinaria,
equipos e insumos y eliminar el resto de las exenciones como el ITBIS para
bienes finales e insumos e impuestos selectivos al consumo.
También podría mantener la exención del
ITBIS para las importaciones de insumos para empresas clasificadas que vendan
mercancías exentas de ese impuesto.
“Evaluación del impacto de la Ley 28-01
que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo”.
Asimismo, el viceministro de Economía,
Planificación y Desarrollo Pavel Isa Contreras explica que la nueva ley también
debería asegurar que los beneficios del régimen especial sean otorgados
exclusivamente a empresas cuyas operaciones tengan impactos deseables, directos
y verificables en el territorio fronterizo.
Entiende que algunas de las opciones
serían restringir los beneficios a actividades específicas como manufacturas y
agropecuaria, excluyendo el comercio y los servicios e introducir requisitos de
desempeño (p.e. empleos directos en el territorio fronterizo).
Por otra parte, agrega, una vez definidos,
la nueva normativa deberá garantizar que los incentivos sean otorgados de forma
cuasiautomática de tal forma que la fiscalización sea ex post. Esto puede
implicar la creación de un régimen aduanero especial para la zona especial.
Pavel Isa Contreras sugiere que la
instancia para la gobernanza de la ley deberá estar compuesta de manera
exclusiva por las entidades gubernamentales relevantes para la actividad (p.e.
los ministerios sectoriales correspondientes) y aquellas indispensables para la
gestión del régimen tributario.
Al mismo tiempo, señala el funcionario,
deberá estar dotada de mecanismos de consulta obligatoria con actores sociales
de los territorios y con el sector privado, y deberá especificar mecanismos de
rendición de cuentas. Podría contar, además, con una infraestructura técnica
institucional de apoyo.
¿Cuál
es el objetivo de la Ley 28-01?.- El objetivo de la ley fue contribuir a
incentivar las inversiones y las actividades económicas como medio para
fomentar el bienestar material en esos territorios cuyos indicadores mostraban
un notable rezago con respecto al resto del país.
El estudio explica que el primero de
febrero de 2001, fue promulgada la Ley No. 28-01 que crea una Zona Especial de
Desarrollo Fronterizo, que abarca las provincias de Pedernales, Independencia,
Bahoruco, Elías Piña, Dajabón, Montecristi y Santiago Rodríguez.
¿Qué
otorga la Ley 28-01?.- El economista Pavel Isa Contreras explica que la Ley
28-01 otorga amplias ventajas tributarias a las empresas que se instalen en las
provincias: exención del impuesto sobre la renta, a los aranceles e ITBIS a la
adquisición de maquinaria, equipo e insumos, al ITBIS a los bienes y servicios
finales vendidos en el mercado doméstico y a otras cargas impositivas.
“Es por ello por lo que esta ha sido muy
contenciosa y enfrentó graves escollos para su aplicación. Esto resultó en una
dilación en su entrada en vigor y en la erosión, tanto por la vía legal como
gracias a la discrecionalidad administrativa, de algunos de los incentivos,
especialmente en la exención del ITBIS a las ventas domésticas”, indica Isa
Contreras a través del estudio.
¿Por
qué el impacto de la Ley 28-01, que creo una Zona Especial de Desarrollo
Fronterizo (ZEDF) ha sido limitado?.- El funcionario indica en el estudio que la
debilidad en la infraestructura económica y social y en los servicios básicos
en la mayoría de las provincias de la ZEDF, así como la erosión efectiva de los
incentivos ha contribuido a que el impacto de la ley haya sido limitado.
¿Cuántas
empresas se acogieron a la Ley 28-01?.- Agrega que, en el 2018, el número de
empresas acogidas a la ley fue de 132 y sólo 92 estaban operando. Al mismo
tiempo, se observa sesgos territoriales y sectoriales. 80 de las 92 empresas
que registraron operaciones y que estaban acogidas a la ley 28-01 se ubicaron
en alguna de las tres provincias del norte de la frontera. Las inversiones en
las provincias del Sur han sido muy escasas. Además, 36 de las 92 empresas son
de manufacturas.
¿Cuáles
efectos ha tenido la Ley 28-01?.- Pavel Isa Contreras precisa que el estudio estimó
tres efectos de la ley: el efecto directo referido al valor agregado de las
empresas clasificadas, el efecto indirecto que es el valor agregado de las
empresas proveedoras de las empresas clasificadas que resulta de la producción
y ventas a las empresas amparadas al régimen de la Zona Especial de Desarrollo
Fronterizo (ZEDF), y el efecto inducido que se refiere al valor agregado de las
empresas proveedoras de bienes de consumo final y que resulta de las compras de
las personas asalariadas de las empresas clasificadas.
Además, los efectos indirectos e inducidos
no se circunscriben a las empresas clasificadas bajo la ley. También consideró
el costo fiscal de la ley estimado por las autoridades y el efecto neto total,
así como los efectos directos, indirectos e inducidos en el empleo.
El estudio arrojó que el resultado fue que
el efecto total fue bajo pero positivo. En promedio entre 2012 y 2018 fue
equivalente al 0.37% del PIB. Del total, el efecto directo fue equivalente al
0.11% del PIB, el indirecto fue equivalente al 0.30% del PIB, el inducido fue
de 0.03% y el total fue de 0.45% del PIB.
Entre 2014 y 2018 el costo fiscal fue de
un monto equivalente al 0.04% del PIB, lo que llevó el efecto neto total
estimado de la ley hasta 0.41% del PIB. Además, el costo que la ley tuvo sobre
las empresas no clasificadas como resultado del incremento de operaciones de
empresa beneficiarias se concentró casi exclusivamente en el sector de
elaboración de bebidas no alcohólicas.
¿Cómo
ha sido la generación de empleos producto de la Ley 28-01?.- El viceministro de
Economía, Planificación y Desarrollo sostiene que el impacto en el empleo
directo también ha sido bajo. En 2018, las empresas clasificadas bajo la ley
28-01 apenas agregaron algo más de 8 mil empleos directos. Sin embargo, el
efecto total en el empleo, considerando los indirectos e inducidos, fue mayor:
más de 36 mil puestos de trabajo en todo el país.
¿Cuál
es la actividad predominante entre las empresas clasificadas?
La actividad manufacturera es la predominante
entre las empresas clasificadas y explican una alta proporción del valor
agregado y del empleo total.
De acuerdo al estudio realizado por el
economista Pavel Isa Contreras en 2018, el valor agregado en manufacturas
explicó casi dos tercios del valor agregado directo total y más de un tercio
del valor agregado indirecto. Igualmente, en ese año, más de la mitad del
empleo directo total fue en manufacturas y entre los indirectos, esa rama de
actividad explicó cerca de un cuarto del empleo total.
¿Qué
otro efecto ha tenido la ley?
Otra de los resultados destacados es que
los efectos de la ley se han concentrado mucho en unas pocas empresas. En 2018
las cinco empresas con mayor cantidad de personal contratado explicaron el 53 %
del empleo total, las cinco empresas con mayor excedente bruto de explotación
explicaron el 65 % del excedente total y las cinco con mayor gasto de personal
explicaron el 65 % del gasto total en remuneraciones laborales.
¿Qué
se necesita para cerrar las brechas económicas y sociales en la zona
fronteriza?.- El
análisis cualitativo mostró que existe un fuerte consenso respecto a la
necesidad de que las actividades económicas en las provincias de la Zona
Especial de Desarrollo Fronterizo (ZEDF) reciban un tratamiento tributario
preferencial que contribuya a incentivar la inversión y el empleo y a cerrar
las brechas económicas y sociales que separan a esos territorios del resto del
país. Sin embargo, también hay consenso en que un régimen especial es
insuficiente para lograr ese objetivo y que se requiere de un plan integral de
desarrollo que incluya un programa de inversiones dirigido a fortalecer
significativamente la infraestructura económica y social y los servicios
básicos como agua y saneamiento, energía y telecomunicaciones. Son precisamente
los costos o ausencia de estos servicios lo que encarece la operación de las
empresas en esos territorios.
¿Por
qué la Ley 28-01 ha tenido un impacto limitado en algunos sectores?.- El estudio indica
que no hay consensos claros respecto a los problemas y déficits de la Ley
28-01, a las causas de sus limitados resultados ni al tratamiento tributario
preferencial que debería consignar una nueva ley que la reemplace.
Para las empresas clasificadas y los
actores sociales y políticos de los territorios fronterizos beneficiarios, el
limitado impacto se asocia a que el funcionamiento de la ley fue entorpecido
por las empresas industriales afectadas por la competencia de las empresas
entrantes y por las autoridades fiscales que veían con desconfianza los incentivos
tributarios y sus efectos.
Pavel Isa Contreras indica a través del
estudio que, para las empresas industriales establecidas, la ley es un cheque
en blanco, otorga incentivos indiscriminados, antes que una ley de desarrollo
es un juego suma-cero para el país porque los beneficios de unos se traducen en
perjuicios de otros, y no cuenta con mecanismos que garanticen que las empresas
beneficiarias operen efectivamente en la frontera.
Además, para las autoridades fiscales, la
ley no ofrece mecanismos suficientes de control y poder de fiscalización y no
tiene requerimientos de desempeño, lo que implica que no ofrece garantías de
inversiones para el desarrollo.
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